Competere secondo le regole aiuta i mercati. Il credo di Guido Stazi secondo le sue stesse parole per MF-Milano Finanza

La dialettica tra Stato e Mercato, di carattere politico, economico, sociale e culturale, è da secoli la matrice del mondo moderno. E il concetto di concorrenza, inteso come contesa sociale ed economica che interessa gli affari privati ma anche la cosa pubblica, nasce insieme agli individui che organizzano razionalmente le loro attività, fin dall’antichità; Esiodo, nel VII sec. a.C.: «La stirpe delle Contese non fu unica, ma sulla terra ce ne sono due: chi è saggio loderebbe l’una, l’altra è riprovevole; hanno un animo diviso in due. L’una fa crescere la guerra malvagia e la lotta, la crudele,…..l’altra……sveglia al lavoro anche l’inoperoso».

Il mondo antico

La voce incredibilmente moderna di Esiodo è però minoritaria nel mondo antico, Platone e Aristotele ritengono che un disegno superiore assegni a ogni individuo il proprio posto; il conflitto e la lotta sociale sono distruttivi dell’ordine. L’unico conflitto ammesso è per ripristinare l’ordine costituito. Ogni attività che abbia fine di lucro viene disprezzata e messa al bando. Il mito era l’età dell’oro, dove non esisteva bisogno, proprietà privata e mercato. Questa visione è travasata dall’antichità nelle due grandi famiglie ideali e politiche della tradizione occidentale, il cristianesimo e il socialismo.

La svolta liberale

Il liberalismo settecentesco di matrice anglosassone invece riabilita le idee minoritarie del mondo antico: il fine di lucro come motore di sviluppo e progresso, connesso alla proprietà e alla libertà, stempera il conflitto in sana competizione economica, Adam Smith nel 1776: «Non è certo dalla benevolenza del macellaio, del birraio o del fornaio che ci aspettiamo il nostro pranzo, ma dal fatto che essi hanno cura del proprio interesse. Noi non ci rivolgiamo alla loro umanità, ma al loro egoismo e con loro non parliamo mai delle nostre necessità, ma dei loro vantaggi».

Le origini dell'antimonopolio

L’avversione organicista verso il conflitto sociale nel mondo antico si esplicava però anche nella condanna di comportamenti -diremmo oggi- predatori, monopolistici e collusivi, diretti a influire su prezzo e disponibilità dei beni; Aristotele fu il primo a parlare di monopolio. Il crimen monopolii era codificato nel diritto romano.

L’evoluzione giuridica del crimen monopolii nel Medioevo e nell’Età moderna ammette però, al contrario del diritto romano, il monopolio sancito dal sovrano, cioè il monopolio pubblico. Ma agli inizi del ’600 il parlamento inglese con lo Statute of Monopolies, stabilisce che nessuno, neanche il sovrano, può istituire o concedere monopoli di qualunque tipo. Nel sistema giuridico inglese si rafforza quindi la cultura antimonopolista, avversa ai monopoli pubblici ma anche a quelli privati che si formeranno nell’incipiente prima rivoluzione industriale.

Il modello di Colbert

In Francia e Italia invece, nel XVII secolo, fioriscono i monopoli pubblici, sia a fini fiscali che per sviluppare interi settori industriali. Jean Baptiste Colbert, ministro delle finanze di Luigi XIV, fu ispiratore e interprete di un approccio (consegnato alla storia come «colbertismo») interventista in economia, con lo stato monopolista della produzione nel tessile, nella siderurgia, negli armamenti e nei trasporti.

L’Inghilterra contro l’assolutismo

Dalle pieghe della storia emerge come in Inghilterra dalla contesa tra parlamento e sovrano prevalse la volontà del parlamento nel limitare il potere della corona di costituire monopoli pubblici o concederne privati. Limitando così ab origine il ruolo dello Stato nel mercato e fertilizzando i germogli di una futura economia aperta e concorrenziale. In Inghilterra, quindi, la centralità del parlamento argina il dispotismo economico del sovrano e apre la strada a un’economia aperta. Nell’Europa continentale i parlamenti soccombono all’assolutismo regio e fioriscono i monopoli. Tra l’inizio e la metà del Seicento i parlamenti in Francia, Savoia e nel Regno di Napoli vengono di fatto cancellati.

La rivoluzione industriale

Non è quindi un caso che la prima rivoluzione industriale nel Settecento trova il suo principale insediamento in Inghilterra. L’evoluzione giuridica e politica inglese, e poi quella americana, mostra come il disvalore nei confronti del monopolio diventa oggetto della lotta tra sovrano e parlamento, innervandola di valore costituzionale. I limiti alle imposizioni fiscali e monopolistiche stabilite dai parlamenti anglo-americani sono il fertile terreno di cultura della libertà di impresa in un ambito concorrenziale, a garanzia di prosperità e sviluppo.

Nasce l'antitrust

Negli Stati Uniti la crescita tumultuosa di imprese nella seconda metà dell’Ottocento suscitò un’avversione politica alle grandi concentrazioni industriali, nel solco della tradizione culturale anglosassone avversa ai monopoli, pubblici e privati. La preoccupazione era che imprese troppo grandi, in grado di accumulare enormi ricchezze, potessero monopolizzare i mercati e condizionare la democrazia americana. Quindi si riaffaccia il conflitto tra monopolio, questa volta privato, e democrazia. Negli Stati Uniti nasce così nel 1890 la prima legge antitrust, lo Sherman Act. L’antitrust evidenzia quindi i suoi legami costituzionali con la democrazia, la quale combatte i poteri non legittimati dalla rappresentatività.

L'Italia liberale

In precedenza abbiamo visto che negli stati dell’Italia pre-unitaria, come in gran parte dell’Europa continentale, i parlamenti avevano perso (al contrario di quello che era successo in Inghilterra) il confronto con i monarchi sui monopoli pubblici e le concessioni monopolistiche ai privati. Dopo l’unità lo Stato italiano, al di là dei profondi squilibri del Nord con una discreta struttura industriale e un’agricoltura al passo con i tempi e il sud latifondista e arretrato, seguì le politiche protezioniste della Germania di Bismarck, con dazi esterni e cartelli industriali protetti dallo stato all’interno. I cartelli vengono considerati un utile strumento di coordinamento economico e potenziamento del sistema produttivo e quindi incoraggiati e favoriti da interventi normativi.

Cartelli e protezionismo

In Germania la cartellizzazione industriale si inseriva in un contesto produttivo orientato all’esportazione, quindi comunque disciplinato in termini di efficienza e produttività dalla competizione estera. In Italia le intese avevano fini più difensivi interni e protezionistici; l’assenza di qualunque selezione di mercato, anche estera, impediva la fuoriuscita delle imprese inefficienti con effetti deleteri sulla qualità del tessuto produttivo e depressivi sull’economia nazionale. Dovunque il danno per i consumatori era evidente in termini di prezzi, quantità e qualità dei prodotti.

Anche nel ventennio fascista la cartellizzazione viene concepita come uno strumento di rafforzamento dell’industria nazionale. Lo strumento giuridico preferito è quello del consorzio: alla caduta del regime ne erano in vigore circa 400. Una legge del 1932, recante «Disposizioni riguardanti la costituzione e il funzionamento di consorzi tra esercenti uno stesso ramo di attività economica» li aveva resi obbligatori. Vi era quindi la convinzione che la concorrenza andasse limitata e regolata, fino ad annullarla.

La Costituzione

Nel Dopoguerra il quadro di riferimento cambia, ma non troppo, con la Costituzione repubblicana del 1948. L’art. 41 stabilisce che «l’iniziativa economica privata è libera». Ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana. In più, sempre all’art. 41, si dispone che «la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali».

Il successivo art. 43 ribadisce la diffidenza nei confronti dell’iniziativa privata e del principio di libera concorrenza come disciplina del mercato, stabilendo che la legge può riservare o trasferire allo Stato imprese o categorie di imprese che abbiano preminente interesse generale. Alla caduta del fascismo l’Iri (Istituto per la Ricostruzione Industriale), holding pubblica che deteneva partecipazioni in molti settori industriali, controllava circa la metà del capitale delle società per azioni italiane.

Lo Stato imprenditore

Nell’Italia repubblicana del dopoguerra, gli artt. 41 e 43 della Costituzione formarono la base giuridica per ulteriori massicci interventi dello Stato nell’economia. Mantenendo o costituendo regimi economici monopolistici o oligopolistici nei più diversi settori industriali, con le consuete giustificazioni di consolidamento, sviluppo e tutela occupazionale.

Anche al fine di accelerare la ricostituzione del tessuto produttivo nazionale, in molti settori considerati strategici (elettrico, energetico, siderurgico, telefonico, trasporti e infrastrutture) lo Stato occupò rapidamente molto spazio. L’intervento diretto dello Stato in economia veniva in quegli anni considerato anche un deterrente verso la formazione di monopoli privati in alcuni settori produttivi. L’espansione dell’industria pubblica innescò negli anni 50 un dibattito e alcune proposte di legge per l’introduzione di una disciplina sulla concorrenza in Italia, volta non solo a limitare il potere di mercato dei privati, ma anche diretta a contenere le distorsioni generate dall’espansione dell’economia pubblica.

Il monito di Einaudi

Nel 1954 Luigi Einaudi, sulla possibilità di introdurre in Italia una disciplina antimonopolista, scriveva: «È lecito manifestare un qualche scetticismo intorno al successo del tentativo quando si pensi che molta parte della legislazione vigente e dell’opera, consapevole o no, dell’amministrazione italiana è volta a porre le condizioni nelle quali fioriscono i monopoli».

I fronti contrapposti di chi voleva bilanciare il potere economico della grande impresa privata con l’incremento dell’intervento pubblico e di chi ambiva invece sottrarsi al controllo pubblico mantenendo però privilegi e protezioni, mostravano in nuce comuni radici culturali ed elementi di forte continuità col ventennio del regime fascista. Dove le differenze tra pubblico e privato scolorivano nell’impasto corporativo e protezionista; e la concorrenza era considerata non come sana disciplina per la crescita e il rafforzamento delle imprese, ma fattore destabilizzante del mercato interno.

La svolta degli anni Ottanta

Dall’inizio degli anni 80 una serie di fattori, sia a livello internazionale che interno, determinarono un cambiamento di clima politico e culturale. Concorrenza e mercato tornarono a essere considerati fondamentali per l’efficienza e lo sviluppo di un sistema economico.

A livello internazionale il Regno Unito e gli Stati Uniti intrapresero vaste politiche di deregolamentazione e privatizzazione. Si creò un contesto di maggiore attenzione per le forze della concorrenza e di rinnovato interesse per i meccanismi di mercato e per la loro capacità di assicurare una più efficiente utilizzazione delle risorse. Iniziò, nei Paesi in cui esistevano, un processo di revisione delle leggi sulla concorrenza, per usarle come strumento di liberalizzazione dei mercati dai vincoli amministrativi che ne ostacolavano il funzionamento.

Nella Comunità economica europea, come si chiamava allora, la Commissione presentò nel 1985 il Libro Bianco sul completamento del Mercato interno, che invitava gli Stati membri a dotarsi di politiche concorrenziali atte a favorire il funzionamento dei mercati coerenti con quelle comunitarie. Entra quindi in crisi l’ortodossia teorica statalista che prendeva a pretesto la naturale imperfezione dei mercati per dichiararne il fallimento. In Italia, per molti anni, in Parlamento e nel Paese, c’erano due fronti, quello comunista e quello democristiano, che, seppure divisi su tutta una serie di altre questioni, erano uniti nel rivendicare allo Stato una presenza penetrante in tutti i settori della vita economica, con funzioni di contrapposizione e controllo rispetto al settore privato dell’economia.

Il peso dello Stato

Il progressivo aumento dell’intervento pubblico aveva steso una vasta rete di vincoli che, di fatto, tendeva a creare un sistema d’impresa assistito e dipendente dal potere pubblico. Verso la metà degli anni 80, il peso dei fallimenti (economici, politici, finanziari e industriali) dell’intervento pubblico, unito ai movimenti di opinione generati dalle vaste opere di deregolamentazione e privatizzazioni avviate in tutto il mondo occidentale e all’azione pro concorrenziale derivante dalle Direttive della Commissione Cee, favorì il mutamento del clima politico e intellettuale italiano.

Nel 1986 il governo istituì una Commissione per lo studio della concorrenza nel sistema economico italiano, presieduta da Franco Romani, che giunse a conclusioni non dissimili da quelle che, trent’anni prima, aveva espresso Einaudi. Non destava preoccupazione il livello di concentrazione dell’industria, inferiore a quello medio europeo: l’ostacolo più importante allo sviluppo di un efficace processo concorrenziale era costituito dalla persistenza di vincoli di carattere legale e amministrativo, tali da limitare la concorrenza anche in settori in principio a essa aperti, e dall’esistenza di monopoli legali che ponevano gran parte dei servizi pubblici al riparo da ogni forma di competizione.

Dal dibattito parlamentare che seguì, nacque, esattamente trenta anni fa, la legge 287/90, che istituì l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’Antitrust italiana, col compito di amministrare le «Norme per la tutela della concorrenza e del mercato». Addirittura un secolo dopo lo Sherman Act, la prima legge antitrust americana del 1890.

L’Autorità Antitrust cominciò a operare quando non c’era ancora nel nostro Paese una cultura del mercato, intesa come generale consapevolezza del ruolo insostituibile del processo concorrenziale nella vita e nello sviluppo non solo del sistema economico, ma della società nella sua accezione più ampia. All’indomani della caduta del muro di Berlino, come qualcuno allora affermò con ironia non lontana dalla verità, l’Italia era l’ultimo dei Paesi a socialismo reale, con più della metà del prodotto nazionale controllato dal settore pubblico e con buona parte della metà privata dell’economia che preferiva battere i corridoi ministeriali e politico-parlamentari piuttosto che i mercati concorrenziali. In quegli anni, disse il presidente Antitrust Giuliano Amato, parlare di concorrenza in Italia era come predicare in terra di infedeli.

Liberalizzazioni e privatizzazioni

La crisi e il fallimento del modello di intervento pubblico, basato su un pervasivo sistema di partecipazioni statali caratterizzato da un mix di inefficienza, collusione, privilegi pubblici e privati, precipitò con la crisi politica e giudiziaria dei partiti della cosiddetta Prima Repubblica. Le politiche e le Direttive di liberalizzazione comunitarie e la crisi politica innescarono in Italia un vasto processo di liberalizzazione e privatizzazione che interessò tutti i settori da cui lo Stato si stava ritirando, per scelta e per necessità.

Il processo di privatizzazione, determinato oltre che dalle crisi finanziarie e aziendali di molte imprese pubbliche dagli impegni assunti con le istituzioni comunitarie in termini di riduzione del debito pubblico, è stato sicuramente positivo sul piano delle somme raccolte e della smobilitazione di un apparato produttivo pubblico in cui il «primato della politica» si era tradotto nel tempo in un’occupazione manu militari dei partiti, con effetti disastrosi in termini di efficienza, produttività, innovazione, bilanci e tasso di corruzione. L’intento di mettere sul mercato le imprese sul modello della public company, con dei piccoli nuclei di controllo, si è però rivelato velleitario in quanto si è affermato poi un meccanismo di acquisizione di controllo a leva finanziaria, con i debiti contratti con le banche finanziatrici scaricati sui bilanci delle società acquisite.

Un altro problema non di poco conto generato dalla rapidità con cui sono stati trasformati in società per azioni e messi in vendita molti colossi statali, spesso ex monopolisti nel settore delle utilities, è stata la mancata o ritardata liberalizzazione dei mercati in cui operavano. Generando così maggiori introiti in fase di vendita, ma ostacolando i futuri concorrenti e danneggiando gli utenti che avrebbero potuto beneficiare subito di tariffe più convenienti e servizi migliori.

Il processo di privatizzazione non ha poi interessato le migliaia di aziende possedute da autorità di governo locale, molte delle quali in perenne perdita, a causa di gestioni inefficienti e clientelari e sottratte alla concorrenza. Nei settori in cui la presenza dei monopoli pubblici rendeva comunque più problematica l’apertura concorrenziale, le privatizzazioni hanno preceduto la costituzione delle autorità di regolamentazione settoriale, costringendo l’Autorità Antitrust a interventi sostitutivi tramite i poteri di segnalazione, peraltro spesso inascoltati dai governi.

Le autorità indipendenti

Il ritardo con cui sono state poi istituite le autorità di regolazione nei vari settori, dall’energia ai trasporti passando per le comunicazioni (l’Arera, l’Agcom e l’Art), rispetto ai processi di privatizzazione e liberalizzazione dei settori dell’economia interessati, non ha impedito loro di operare in modo efficace, in raccordo con le istituzioni europee e con le altre autorità di regolazione dei Paesi Ue.

Questi organismi hanno alzato in modo considerevole il livello di competenza e di expertise della regolazione in settori fondamentali per lo sviluppo delle imprese e il benessere della collettività. A beneficio della qualità dei servizi erogati dalle aziende e delle relative tariffe, con un’attenzione dei diritti dei consumatori sconosciuta nell’amministrazione tradizionale. Ma anche favorendo lo sviluppo tecnologico e competitivo delle aziende regolate in un contesto non più monopolistico ma concorrenziale.

Occorre segnalare, d’altra parte, una costante opera di erosione delle loro competenze, da parte dei governi e dei parlamenti che si sono succeduti, per riportare negli ambiti ministeriali compiti che la legge in origine aveva affidato in via esclusiva alle autorità indipendenti. Le Autorità indipendenti, non solo l’Antitrust e le Autorità di regolazione, ma anche quelle che operano nei mercati finanziari (Banca d’Italia, Consob e Ivass), il Garante della privacy, l’Autorità anticorruzione, hanno comunque dato un contributo fondamentale alla crescita e alla modernizzazione del nostro Paese.

Moltissimo dovranno e potranno ancora fare, con l’insegnamento dell’esperienza e anche degli errori occorsi. Comunque garantendo libertà e competizione nei mercati, diritti di cittadini e consumatori; purché restino indipendenti dall’influenza di governi e partiti, come da imprese regolate e gruppi di pressione. È l’indipendenza, che non vuol dire irresponsabilità, il denominatore comune di queste istituzioni, che va preservato e difeso nell’interesse dell’economia, della società e della democrazia italiana.

La sfida dei nuovi monopoli

Soprattutto in un momento in cui a livello interno, complice la crisi, la politica rilancia la fallace panacea statalista e, a livello internazionale, le imprese Big Tech, veri e propri Stati paralleli, finiscono sul banco degli imputati del Congresso degli Stati Uniti, con l’accusa di monopolizzare l’economia profittando della crisi. Insomma, come la storia ci ha insegnato, il Popolo, rappresentato dai parlamenti deve tenere alta la guardia nei confronti dei monopoli, pubblici e privati; ricordando sempre ai moderni sovrani, i governi, che la legittimazione democratica è garante della legittimazione concorrenziale che combatte il potere monopolistico, evitando l’abuso degli uni sugli altri dei protagonisti nell’arena economica, siano essi privati che pubblici. (riproduzione riservata)