Come cambia l’Ue per il Rearm, l’arma legale di Ursula per la difesa unica
Si apre una nuova fase per l’Europa, la War (Transition) Economy: ecco come l’articolo 122 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione, pensato per autorizzare interventi di bilancio straordinari in situazioni di crisi, potrà essere utilizzato per superare i paletti sulle spese militari. | La difesa in portafoglio: ecco la azioni e gli Etf per investire sul riarmo dell’Europa
L’atteso Consiglio Europeo di giovedì 6 marzo ha segnato un momento storico per l’Unione Europea. Con la definitiva presa di coscienza della necessità di un’evoluzione radicale dell’Unione su cui è fondata da area di libero scambio a unione doganale a mercato unico tendente ad un mercato interno verso un’Unione di valori che deve cercare e difendere la pace: una War (Transition) Economy, che apre una nuova fase in cui la difesa europea diventa una priorità strategico-economica.
Nessuno aspira alla pace più dell’Ue. Nessuno a parte l’Ucraina è più esausto della guerra. Ma una vera pace può solo arrivare attraverso reali garanzie che prevengano future aggressioni ai valori europei ed al suo mercato interno che su tali valori si costruisce.
Difesa unica, la chiave è l’articolo 122 del Tfue
Se finora l’integrazione in materia di difesa è stata frammentaria e limitata dai vincoli normativi e finanziari, la Commissione Europea si prepara a cambiare radicalmente approccio. La chiave? L’articolo 122 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (Tfue), uno strumento pensato per rispondere a situazioni di emergenza e che ora potrebbe essere utilizzato per superare gli ostacoli tradizionali alla costruzione di una vera politica di difesa comune.
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Il Consiglio europeo del 6 marzo ha accolto con favore la lettera del presidente della Commissione, Ursula Von der Leyen, che ha posto il tema della necessità di incrementare considerevolmente la spesa per la sicurezza e la difesa Ue stimolando finanziamenti pubblici.
Nello specifico, la Commissione ha proposto un piano ReArm Europe che ha l’ambizione di sprigionare 800 miliardi di euro per investimenti pubblici aggiuntivi in difesa e capacità militari. Questo poggia su una nuova ambizione e progettazione giuridica delle possibilità di finanziamento di tale ambizione su due assi: il primo dei quali ruota attorno alla spesa pubblica nazionale ed il secondo con l’integrazione della spesa pubblica nazionale con iniziative di finanziamento europee transnazionali.
Da una parte, la Commissione è consapevole che le regole di politica fiscale dell'Unione che si trovano nel rinnovato Patto di stabilità e crescita (Psc) potrebbero limitare la spesa e gli investimenti per la difesa, la Commissione ha cercato di introdurre una maggiore flessibilità per garantire che i limiti del debito e del deficit dell'Unione non diventino ostacoli all'urgente necessità di una maggiore spesa militare nazionale. Pertanto, la Commissione ha proposto al Consiglio l'attivazione, in modo coordinato, della clausola di salvaguardia nazionale prevista dal Psc quale misura immediata, al fine di agevolare una significativa crescita della spesa per la difesa a livello nazionale in tutti gli Stati membri per un ammontare di 650 miliardi di euro.
Le proposte della Commissione: i prestiti garantiti
Nello specifico, l'allentamento temporaneo delle norme fiscali dell'Ue tramite la clausola di salvaguardia nazionale fornisce agli Stati membri il necessario supporto politico e legale per impegnarsi in ambiziosi piani di investimento e spesa per la difesa. Tuttavia, permangono limitazioni significative per quei Paesi come l’Italia per i quaali lo spazio fiscale disponibile è limitato.
Per questo, la Commissione propone l’attivazione di un nuovo strumento di bilancio comune inteso a fornire agli Stati membri garantito dal bilancio dell'Ue per un importo fino a concorrenza di 150 miliardi di euro. Nello specifico, il bilancio Ue fornirebbe agli Stati membri prestiti garantiti da investire in settori di difesa critici, come la difesa aerea e missilistica, i sistemi di artiglieria, gli abilitatori strategici e la protezione delle infrastrutture critiche. Questi fondi verrebbero mobilitati tramite meccanismi di appalto collettivo, recentemente istituiti con la riforma del regolamento finanziario (regolamento 2024/2509) garantendo, tra le altre cose, l'interoperabilità e contribuendo al consolidamento della base industriale della difesa europea.
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Data la struttura di prestito back-to-back su cui si basa questo strumento, ne trarrebbero beneficio principalmente gli Stati membri con costi di indebitamento più elevati rispetto all'Ue, come Francia, Italia, Polonia, Spagna e il Belgio.
Sulla scia del Sure: la lezione della pandemia
Lo strumento rispecchierebbe da vicino le modalità del regolamento Sure, che fu istituito nell'aprile 2020 per sostenere i regimi nazionali di disoccupazione e di protezione sociale attraverso prestiti garantiti dall'UE durante la crisi del Covid-19.
Come Sure, lo strumento di difesa si baserebbe sull'articolo 122 del Tfue, che costituisce una vera e propria «clausola di emergenza» dei Trattati dell'Ue utilizzata come base giuridica del’Eu Recovery Instrument che ha dato luogo a Next Generation Eu. Se la difesa venisse fondata su tale base, questo marcherebbe l'ascesa dell'articolo 122 del Tfue, confermandone la natura onnicomprensiva, ben oltre il regno della politica economica, a cui formalmente appartiene.
L’articolo 122 offre due possibilità al legislatore unionale. Da una parte, al paragrafo 1, si consente al Consiglio di decidere, su proposta della Commissione e in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, le misure adeguate per rispondere alla situazione socioeconomica determinatasi. È stata questa la base giuridica che ha consentito l’espansione del bilancio, necessaria agli strumenti per il rilancio dell’economia UE a seguito dell'epidemia di Covid.
Dall’altra, al paragrafo 2, consente al Consiglio di concedere l'assistenza finanziaria dell'Unione a uno Stato membro che si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo.
Se le precedenti iniziative basate sull'articolo 122, come l'Efsm, Sure, l'Eu Recovery Instrument o i regolamenti che istituiscono i meccanismi di stabilizzazione dei prezzi e del contributo straordinario sugli extra-profitti delle società energetiche, adottati durante la crisi energetica, potevano essere tutte, in modo più o meno diretto, collegate alla politica economica, tale collegamento è molto meno ovvio per un'iniziativa di difesa come quella in gioco. Se questo approccio dovesse concretizzarsi, l’uso dell’articolo 122 Tfue per scopi di difesa susciterebbe inevitabilmente accese dispute sulla sua legittimità istituzionale e compatibilità con la politica estera e di sicurezza comune (Pesc), in particolare con l’articolo 41(2) Tue, che impedisce al bilancio dell’Unione di coprire spese che abbiano rilievo per la difesa.
Perché il Consiglio europeo dovrebbe approvare le proposte della Commissione
Il piano ReArm Europe presentato dalla Commissione europea il 4 marzo segna un primo passo assai importante e dal valore simbolico. Invia un forte segnale che l'Ue è pronta a intensificare i suoi sforzi di difesa e a tradurre gli impegni presi al vertice di Londra in proposte politiche e azioni amministrative concrete. È auspicabile, quindi, che nelle prossime riunioni il Consiglio europeo approvi le proposte che verranno presentate dalla Commissione.
Le decisioni del Consiglio europeo permetteranno di tradurre in misure concrete le proposte che la Commissione presenterà facendo leva proprio sull’articolo 122, il quale come detto consente interventi di bilancio straordinari in situazioni di crisi, a maggioranza qualificata degli Stati membri e senza dover passare attraverso il vaglio del Parlamento Europeo.
Ecco come superare i paletti di bilancio
Ecco come questo strumento giuridico potrebbe in concreto permettere di realizzare i punti chiave della nuova strategia di difesa.
Finanziamento rapido e straordinario per la difesa
L’uso del paragrafo 2 dell’articolo 122 permetterà di svincolare risorse finanziarie senza dover attendere le lunghe procedure del bilancio pluriennale. Saranno creati fondi di emergenza per gli investimenti in tecnologie militari, simili a quelli adottati per l’energia durante la crisi del gas. Verrà introdotta maggiore flessibilità nel Patto di Stabilità e Crescita per consentire agli Stati membri di incrementare la spesa militare senza violare le regole di bilancio.
Acquisti congiunti e accelerazione degli appalti per la difesa
L’Ue userà il paragrafo 1 dell’articolo 122 per centralizzare gli acquisti di equipaggiamenti militari, riducendo i costi e migliorando l’interoperabilità tra le forze armate degli Stati membri. Verrà istituito un meccanismo di deroga alle normative sugli appalti pubblici, che oggi spesso rallentano la produzione e l’acquisizione di materiali strategici.
Sostegno all’industria della difesa e nuove regole per gli investimenti
La Commissione Europea userà l’articolo 122 per rimuovere le restrizioni sui finanziamenti dell’industria della difesa da parte della Banca Europea per gli Investimenti. Saranno eliminati i vincoli normativi che oggi impediscono l’uso di fondi strutturali per il settore militare, lasciando agli Stati membri la decisione finale. Verranno attivati programmi di incentivo alla produzione di munizioni, missili e droni, per garantire che l’Europa possa rifornire le proprie forze armate senza dipendere da fornitori esterni.
Infrastrutture strategiche e protezione delle frontiere
L’articolo 122 consentirà di mobilitare finanziamenti immediati per la protezione delle frontiere orientali dell’Ue, in particolare nei confronti delle minacce provenienti da Russia e Bielorussia. Saranno finanziati progetti per il rafforzamento della mobilità militare, compresa l’adeguata infrastruttura logistica per lo spostamento rapido di truppe e materiali in caso di crisi.
Innovazione tecnologica e ricerca nel settore militare
L’articolo 122 permetterà di creare un fondo straordinario per la ricerca e lo sviluppo nel settore della difesa, che si affiancherà al Fondo Europeo per la Difesa già esistente. Sarà accelerato il finanziamento di progetti su intelligenza artificiale, guerra elettronica, sistemi anti-drone e sicurezza cibernetica.
Un nuovo diritto europeo per un’Europa di sicurezza
L’uso dell’articolo 122 segna dunque un cambiamento di paradigma: l’Ue, per la prima volta, sta riconoscendo la difesa come una questione di emergenza che giustifica misure eccezionali. Questo passaggio giuridico supera i tradizionali limiti imposti dalla politica di sicurezza e difesa comune (Psdc), che fino ad oggi ha reso la difesa un ambito intergovernativo con forti limiti di azione a livello comunitario. Il Consiglio Europeo avrà un ruolo centrale nel coordinare questa trasformazione, con l’obiettivo di definire una strategia chiara già nelle riunioni di marzo e giugno. Allo stesso tempo, va considerato che il Parlamento Europeo potrebbe sollevare obiezioni sull’uso dell’articolo 122, visto che esso esclude un suo coinvolgimento diretto. Ciò potrebbe innescare un dibattito sulla necessità di una riforma istituzionale che renda strutturale questa nuova capacità di intervento dell’Ue nel settore della difesa.
In conclusione, siamo all’inizio di una nuova era. Grazie all’uso dell’articolo 122, l’Europa è comunque ormai pronta ad accelerare la costruzione di una vera capacità di difesa comune, senza attendere riforme dei Trattati o nuovi accordi intergovernativi.
Se questo approccio avrà successo, e ci sono tutte le condizioni perché questo accada, potremo assistere alla nascita di un nuovo diritto europeo della difesa, in cui la sicurezza dell’Unione non sarà più vincolata ai tempi della diplomazia ma potrà essere garantita da strumenti operativi immediati. Il Libro Bianco sulla difesa europea e il Piano omnibus di semplificazione della Commissione saranno i prossimi passi per istituzionalizzare questo cambiamento, rendendolo parte integrante dell’ordinamento e del funzionamento dell’Ue. L’Europa ha imboccato una strada senza ritorno: la War (Transition) Economy non è più solo uno scenario possibile, ma una realtà che sta prendendo forma, con regole nuove e strumenti straordinari. (riproduzione riservata)
(*) Managing Partner Grimaldi Alliance
