Così Bill Clinton ha segnato il destino dell'Ucraina

Nel 1994, subito dopo che la firma da parte dell'Ucraina dell’accordo finale per rinunciare alle sue armi nucleari, il primo presidente del paese, Leonid Kravchuk, osservò, cupo in volto: "Se domani la Russia entra in Crimea, nessuno alzerà un sopracciglio". Come ora si sa, Mosca non si è fermata solo lì. Documenti d'archivio rilasciati di recente dimostrano come i funzionari governativi americani, irremovibili sulla denuclearizzazione del paese, abbiano ignorato i sentimenti dei leader post-comunisti dell'Ucraina, che volevano disperatamente mettere al sicuro il loro nuovo paese.

La carneficina di Vladimir Putin in Ucraina e le minacce di escalation nucleare hanno gettato un'ombra ossessionante sul Memorandum di Budapest, l'accordo alla base del rimorso dell’ex presidente Kravchuk. Secondo i termini dell’accordo, l'Ucraina rinunciava a un arsenale nucleare sovietico ereditato in cambio di impegni occidentali di aiuto e "assicurazioni" da parte di Russia, Stati Uniti e Regno Unito che i suoi confini sarebbero rimasti intatti. Gli esperti di disarmo salutarono con favore il patto, ma ciò ha finito per favorire il revanscismo di Vladimir Putin.

Ho passato gli ultimi due anni a rivedere fasci di documenti precedentemente riservati (alcuni rilasciati negli ultimi sei mesi) forniti dalle biblioteche presidenziali, dalle Nazioni Unite, dal National Security Archive e dal British National Archives. Tirano su il sipario in un momento critico, rivelando come l'amministrazione Clinton abbia ignorato i segnali di avvertimento che lampeggiavano, mentre spingeva l'Ucraina ad accettare il disarmo unilaterale, privando Kiev di un deterrente contro la Russia e non fornendo nulla di reale per sostituirlo.

La campagna guidata dagli Stati Uniti per denuclearizzare l'Ucraina iniziò  nel 1992. Essendo stata sotto il giogo di potenze straniere per secoli, Kiev  custodiva gelosamente la sua nascente indipendenza. Molti russi consideravano la sovranità del loro vicino come anomala, e la leadership postcomunista dell'Ucraina temeva le loro reazioni al riguardo. Kravchuk era nato nel 1934 sotto un governo straniero, la Polonia; aveva visto suo padre morire combattendo la Germania, e aveva vissuto decenni sotto il dominio comunista. Era determinato a non vedere la sua nazione sottomessa di nuovo. L'arsenale ereditato dall’Urss rappresentava un potente monito contro una futura aggressione russa.

Il governo Kravchuk aveva queste apprensioni riguardo al suo abbandono. Considerò quindi di scambiare questo asso con una garanzia di ferro, qualcosa di simile all'ombrello previsto dall'articolo 5 dell'Organizzazione del Trattato Nord Atlantico. Ma l’allora segretario di Stato James Baker si oppose, ritenendo che ciò avrebbe portato a richieste identiche da parte di tutti gli stati post-sovietici. Quando l'Ucraina resisteva ancora all'impegno al disarmo attraverso il protocollo di Lisbona del 1992, Baker mise fine a questa sfida con una telefonata durissima. "Non ho mai sentito un uomo parlare ad un altro in quel modo", ha detto Jim Timbie, un assistente di Baker all'epoca, descrivendo parte della conversazione del segretario con l’ambasciatore Thomas Graham Jr. Baker esigette che la cerimonia della firma del giorno successivo si aggiornasse senza discorsi delle parti.

Dopo le elezioni americane di quel novembre, Kravchuk si trovò una controparte non ancora testata, ma non una nuova leva di negoziazione. L'amministrazione di Bill Clinton si dimostrò ancora meno disponibile alle sue preoccupazioni. Come mostrano i documenti d'archivio, un nuovo gruppo di funzionari si accostò alla questione con un accresciuto senso di certezza e di urgenza. "L'Ucraina non poteva detenere armi nucleari", ha ricordato nel 2018 Steven Pifer, funzionario del Dipartimento di Stato e in seguito ambasciatore in Ucraina (1998-2000). "Nessuno nel governo degli Stati Uniti mise questa cosa in discussione" questo obiettivo. Un cartello nell'Ufficio dei Nuovi Stati Indipendenti riprendeva un mantra clintoniano per rispondere all'opinione prevalente: "It’s the nukes, stupid”.

Il pressing a tutto campo cominciò già dal sesto giorno di presidenza. Le trascrizioni delle teleconferenze rivelano che Clinton prima di aumentare la pressione su Kiev non attese la revisione su larga scala della politica di disarmo, raccomandata dal General Accounting Office nel 1993, né la valutazione completa dell'ambasciatore Strobe Talbott delle politiche esistenti verso gli stati post-sovietici. Nella sua prima telefonata con Kravchuk, il 26 gennaio 1993, Clinton offrì 175 milioni di dollari – saliti poi  a 700 milioni al 1994 - in cambio dello smantellamento dell'arsenale nucleare dell'Ucraina. E propose "forti garanzie di sicurezza" dagli Stati Uniti per placare i timori sulla sicurezza di Kravchuk.

Da astuto ex apparatchik, Kravchuk scommise che se fosse rimasto al tavolo, il suo paese non sarebbe finito sul menu. Espresse le sue preoccupazioni in termini netti. "La paura", spiegò a Clinton, "è che prima avvenga un'esplosione politica, poi la divisione dell'Ucraina, con l’autonomia per Donetsk, Krivoi Rog e Galicia, e infine lo smembramento del paese". Questi avvertimenti, per quanto sembrino ora preveggenti, non smossero Clinton o la sua squadra. Il consigliere per la sicurezza nazionale Anthony Lake, scrivendo al presidente nel 1993, si lamentava che la promessa di cooperazione futura non era riuscita "a spronare gli ucraini a vedere la loro sicurezza migliorata dall'eliminazione delle armi nucleari". Kiev non capiva il suo vero "interesse a lungo termine", insisteva Lake; solo lui e i suoi colleghi lo capivano…

I membri del National Security Council americano riconobbero le ansie dell'Ucraina in una revisione della politica regionale pubblicata nel 1994. "Le ambizioni territoriali russe contro l'Ucraina potrebbero derivare da un fallimento delle riforme nella Russia stessa", avevano allora osservato passivamente. "Le controversie tra Russia e Ucraina, lasciate incustodite, minacceranno la stabilità e l'unità dell'Europa". Tuttavia, dopo aver riconosciuto la possibilità di ciò che ora è diventato un fatto storico, gli autori se ne erano lavate le mani : "Nel migliore dei casi", era la conclusione, "possiamo lavorare attivamente per incoraggiare l'Ucraina e la Russia a risolvere le loro differenze".

Eppure, i leader russi avevano da tempo fatto capire che non erano molto interessati a risolverle. Il ministro della difesa Pavel Grachev insisteva che le armi nucleari dell'Ucraina fossero date ai suoi ex proprietari, a Mosca. La sua opposizione al controllo internazionale o al monitoraggio degli Stati Uniti era inflessibile. Quando Talbott e il segretario alla Difesa Les Aspin rimproverarono la sua posizione "controproducente" in un incontro del 1993 a Garmisch, in Germania, Grachev replicò che una Russia armata di armi nucleari non era in "alcun modo un avversario dell'Ucraina".

Anche usando la mano pesante nel negoziato trilaterale che precedette il Memorandum di Budapest, gli Stati Uniti chiesero però poco alla Russia. Mosca semplicemente ribadì gli impegni che aveva già preso sotto la Carta delle Nazioni Unite e l'Atto finale di Helsinki in cambio di un disarmo completo di tutti gli ex paesi satelliti. I politici americani non tornarono indietro da questa posizione dopo che il presidente Boris Eltsin descrisse  all'Assemblea Generale dell'ONU la "relazione di sangue" che legava la  Russia ai suoi ex domini, o quando annunciò una "pace fredda" alla stessa conferenza in cui il memorandum di Budapest fu messo in opera.

I funzionari statunitensi evitarono di arruffare le piume russe, pur riconoscendo la doppiezza di Mosca e i dubbi sul loro disarmo. Settimane prima che il memorandum fosse firmato, Talbott riportò a Lake il monito del viceministro degli esteri russo: "Consiglieri e manipolatori politici, che [Georgiy] Mamedov definisce degli 'Iago', hanno sussurrato all'orecchio di Eltsin".

Costoro, secondo Mamedov, velenosamente sostenevano che vi fossero "forze" negli Stati Uniti, anche nell'amministrazione, che volevano  'contenere' la Russia". Nello stesso documento, rilasciato lo scorso ottobre, Talbott  sottolineò che "stiamo tenendo la polvere da sparo  asciutta per un'altra corsa agli armamenti, se necessario". A fronte degli sforzi urgenti per spogliare l'Ucraina delle sue armi, ammise, "non crediamo che [Mosca] stia riducendo abbastanza velocemente le sue forze strategiche [nucleari] ".

Le macerie fumanti in Ucraina possono non essere la prova provata che il suo governo post-sovietico avrebbe dovuto insistere sul mantenere le testate nucleari per diritto di nascita. Ma c’è qualcosa di più di una artificiosa rassegnazione storica. Nel suo libro del 2018 sulle relazioni ucraino-americane, Pifer ha concluso il capitolo sul disarmo con una frase che si legge come un ripensamento tardivo: L'amministrazione Clinton "avrebbe potuto fornire una maggiore assistenza militare, tra cui alcune attrezzature militari letali, per rafforzare la capacità dell'Ucraina di difendersi e scoraggiare ulteriori aggressioni russe".

L'eredità del Memorandum di Budapest non risiede nelle crude conclusioni sulla desiderabilità del disarmo stesso. E’ emerso di più, grazie alla vivace documentazione storica disponibile. Piuttosto, commenti come quello di Pifer sollevano una questione più urgente: Se le armi nucleari dell'Ucraina "dovevano sparire", quali mezzi avrebbero dovuto essere forniti a Kiev per fermare il ciclo storico del dominio di Mosca? Il difetto del Memorandum di Budapest fin dalla sua genesi - che si riflette nell'impoverimento dell'Ucraina oggi - è che questa domanda sembra essere rimasta senza risposta, sempre se sia stata seriamente considerata.

Nel complesso, la documentazione d'archivio dipinge il quadro di una amministrazione presidenziale americana che tracciò quello che credeva essere un percorso benevolo. La sua forza senza pari, favorita  dalla disintegrazione sovietica, aveva prodotto un'indisciplinata fissazione al  disarmo. I primi democratici a governare dai tempi di Jimmy Carter non fecero i conti con la saggezza del più celebre stratega del partito, Zbigniew Brzezinski. "Senza l'Ucraina, la Russia cessa di essere un impero", disse. "Ma con l'Ucraina sottomessa e poi subordinata, la Russia diventa automaticamente un impero".

Forse l'amministrazione Usa avrebbe fatto bene a dare retta al buon senso trasmesso da Mamedov nel 1994. "Molti dalla nostra parte si risentiranno della vostra ingerenza in qualcosa che credono non sia affare vostro", disse. "E Kiev si risentirà per averle tolto la carta più forte che aveva in mano". Invece, gli americani hanno scelto di inventarsi un esperanto fatto di disarmo, democrazia e libero mercato.

Forse credevano che queste parole da sole potessero essere adottate da Vancouver a Vladivostok. Quasi 30 anni dopo, è chiaro che non l'hanno fatto. È difficile accettare che l'approccio di quel memorandum possa fornire davvero un quadro difendibile per la futura politica degli Stati Uniti. Non certamente con la strada per Kiev così piena di aggressori russi come nei decenni precedenti.

Bogden è un ricercatore della Smith Richardson Foundation e del German Marshall Fund of the U.S., assistente legale presso la U.S. Court of International Trade e senior visiting researcher al Bard College.